Por Hernán Tello*
«No hace mucho tiempo, muchos creyeron que la búsqueda del aire limpio, agua limpia, y el cuidado de los bosques era un objetivo valioso, pero no parte de nuestra seguridad nacional. Hoy en día, los problemas ambientales son parte del mainstream de la política exterior de los Estados Unidos”.
Melanie Albright – Ex secretaria de Estado de los Estados Unidos.
A mediados de este año, Perú recibió el encargo de ser sede de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Ésta es la más importante cumbre medioambiental de los últimos tiempos y una oportunidad para nuestro país, altamente vulnerable a los efectos del calentamiento global[1], de generar impacto en las decisiones globales en esta área. La sociedad civil mundial viene esperando decisiones más efectivas sobre la regulación de gases de efecto invernadero (GEI) y la creación de nuevos mecanismos de adaptación, principales objetivos de esta conferencia que, desde la reunión de Copenhague en el año 2009, se han visto truncados. Frente a este reto, cabe preguntarnos: ¿Cómo participa el Perú en la discusión internacional sobre los problemas medioambientales? ¿Cuál es la importancia de la temática ambiental en nuestra política exterior? ¿Estamos preparados como Estado para presidir estas negociaciones? ¿Qué podemos aportar? A continuación, abordaremos brevemente la evolución de la temática ambiental en la discusión internacional, el espacio que ocupa el medio ambiente en la política exterior peruana contemporánea y, finalmente, una reflexión acerca del reto que implica dirigir esta Convención.
El Medio ambiente y la Comunidad Internacional
El siglo XX representa el inicio de las preocupaciones sobre el medio ambiente a un nivel mayor al de los Estados. La Conferencia Internacional sobre la protección de Paisajes Naturales realizada en Berna, Suiza en 1913 fue la primera vez que se intentó configurar un compromiso ambiental que, lamentablemente, debido a la Primera Guerra Mundial no tuvo trascendencia (Carmona, 2010: 762). Sin embargo, el interés medioambiental se vuelve legítimo en la discusión internacional entre la década de los sesenta y setenta debido a la aparición de movimientos ambientalistas que buscan incidir organizadamente en la agenda de los gobiernos, sus políticas públicas y su política exterior (Sussman, 2006) frente al crecimiento de la industria armamentista mundial, poco sustentable ni amigable al medio ambiente de dicha época.
En 1972, fue creado el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Humano en Estocolmo, siendo este hito la institucionalización a nivel internacional de la preocupación por la degradación ambiental en la búsqueda de[2] “proporcionar liderazgo y promover los esfuerzos conjuntos para el cuidado del medio ambiente, alentando, informando y capacitando a las naciones y a los pueblos para que mejoren su vida sin comprometer la de las futuras generaciones”. Sin embargo, es sino hasta la década de los noventa en la que se establecen las dos líneas prioritarias de discusión ambiental en el escenario internacional: el desarrollo sostenible y el cambio climático.
En el año 1992, se lleva a cabo la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro y consigue la aprobación de la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” (que establece el consenso teórico sobre el desarrollo sostenible), el Programa 21 (una lista de sugerencias para la aplicación de la Declaración), el Convenio sobre la Diversidad Biológica, se programa la primera Convención sobre Cambio Climático en Berlín y se realiza la Declaración de los Bosques.
Para el año 1997, se realiza la Tercera Convención sobre Cambio Climático en Kyoto, Japón. Los países participantes establecen el Protocolo de Kyoto como un compromiso formal para la reducción de los gases de efecto invernadero (GEI) con el objetivo de disminuir el cambio climático producido por razones antropogénicas. Así, La década de los noventa resulta sumamente productiva a favor de los compromisos ambientales globales, situación que cambia con la entrada del nuevo siglo que, para muchos, ha representado un total fracaso en la actualización de los compromisos ambientales.
Política Exterior Peruana y Medio Ambiente
Perú es consecuente en sus compromisos internacionales, por lo que ha estado presente en las negociaciones (y sus posteriores actualizaciones) de los principales compromisos internacionales anteriormente mencionados, reafirmando su interés con la firma de los mismos. Sin embargo, la evolución del interés ambiental como parte de la política exterior de nuestro país no fue algo casual. En la década de los noventa, el ingreso de gobiernos decididos a transformar sus sociedades y economías alicaídas en Latinoamérica lleva a construir también un nuevo esquema de política exterior. Es así que países como Colombia (González, 2004; Sanabria, 2010) o México (Carmona, 2010) comienzan a priorizar el tema ambiental (así como el narcotráfico, derechos indígenas, entre otros) como prioridad para sus relaciones internacionales.
En el caso peruano, el gobierno de Alberto Fujimori introduce el medio ambiente como prioridad a través de la estrategia del gobierno para la reinserción del país al sistema económico internacional. Se incluye como parte de los principales lineamientos de reorganización y modernización de la Cancillería: se crea la Dirección de Medio Ambiente (ahora parte de la Dirección de Asuntos Políticos Globales) y se establece como nuevo componente de especialización para la diplomacia profesional. Constituyó, sin duda, un factor de legitimación interna y externa en una década complicada (Álvarez, 2009).
Con el nuevo siglo, la actividad gubernamental en materia ambiental (investigación, proyectos de desarrollo, etc.) es significativa. Asimismo, encontramos continuidad en las bases de la política exterior, que busca colaborar con el crecimiento económico a través de sus diversas prioridades, entre ellas la ambiental. Nuestro país lidera a nivel regional la implementación de acuerdos y proyectos medioambientales (en colaboración con la cooperación internacional). Organismos como la Comunidad Andina, por ejemplo, desarrollan iniciativas basadas en la experiencia peruana de implementación de medidas a favor del uso sostenible y conservación de los recursos naturales como Programa BioCAN[3].
Por otro lado, los soportes institucionales y legales nacionales son importantes para establecer los lineamientos de toda política exterior. La aparición de Ley 28611, denominada “Ley General del Ambiente”, en el año 2005 y la Política General del Ambiente en el año 2009 permiten alinear el capítulo ambiental de nuestra política exterior a las prioridades nacionales en la materia obteniendo, además, un soporte científico y político a las negociaciones de las que formamos parte, tales como los acuerdos comerciales que ahora incorporan compromisos ambientales como parte de los mismos. Con la creación del Ministerio del Ambiente durante el segundo gobierno aprista (para muchos, motivado por influencia internacional), la institucionalidad ambiental peruana parece estar fortalecida.
Con el gobierno de Ollanta Humala, la política exterior ha mantenido la intención de colaborar con el crecimiento económico, combinándolo con la redistribución y la inclusión social. El entonces ministro de Relaciones Exteriores Rafael Roncagliolo declara en un foro en Pekín a inicios de este año que[4] el país enfrenta tres desafíos: transformar su materia productiva, construir crecimiento con inclusión y proteger el medio ambiente. Además, reafirma el compromiso de cuidado de la Amazonía peruana, “una enorme responsabilidad al servicio del medio ambiente no solo del Perú, sino de la humanidad”.
El reto de la COP 20
Nuestro país cuenta con vasta experiencia en realización de eventos de carácter internacional (Foro APEC, Foro ASPA) pero esta experiencia será distinta. Pese a que el Perú cuenta con una política exterior sólida en materia medioambiental, con un importante soporte institucional y científico, el reto de conseguir acuerdos en la Conferencia de las Partes es casi imposible. Sólo veamos qué actores están involucrados y cuáles son los más recientes antecedentes.
Para el año 2000, parecía que los compromisos ambientales en el mundo seguirían tomando forma con la inclusión de esta temática en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin embargo, con la temprana desafiliación de los Estados Unidos del Protocolo de Kyoto en 2001 (ante su no ratificación en el Congreso y al ser considerado como poco factible por la Administración Bush) y la tardía puesta en vigencia del mismo con la firma de Rusia para el año 2004, las cosas no parecen andar de la mejor manera. La dificultad de conseguir compromisos firmes de algunos países industrializados como China es una traba en el cumplimiento de las metas establecidas y cuyo efecto ya se viene sintiendo.
Las últimas Convenciones climáticas (Copenhague, Cancún, Durban, Qatar) no satisfacen las demandas de la sociedad y sus declaraciones parecen simples formalidades. Además, el cambio de paradigma del desarrollo sostenible hacia el nuevo concepto de economía verde (que aún no logra consenso) buscaría flexibilizar las obligaciones ambientales y atender los intereses de las nuevas industrias. Pese a que la Administración Obama apuesta la recuperación de la economía estadounidense en el uso de energías alternativas (Cipolatti, 2012) y China se ha dispuesto a reducir un pequeño porcentaje de sus emisiones de CO2, su compromiso formal en acuerdos internacionales (y por ende, su adecuación a las metas propuestas por los mismos) está sujeto a los intereses nacionales, que no parecen estar de acuerdo con ello. Nuestro país tiene la posibilidad de cooperar con una propuesta de consenso alternativa y menos exigente que pueda, progresivamente, incorporar a todos los países posibles.
*Escrito para el Boletín de la Asociación Civil Internacia
Bibliografía
ALVAREZ, Julio. “La Política Exterior del Fujimorato (1990-2000): Del autonomismo y el aislamiento económico al globalismo y el aislamiento político”. Primera Edición: 2009.
ALVAREZ, Julio. “La Cultura Organizacional y la política exterior de los 90”.
CARMONA, María del Carmen. “Notas sobre política exterior y ambiente: México en las principales negociaciones internacionales”. En CARPIZO, Jorge y Carol ARRIAGA (coord.). Homenaje al doctor Emilio O. Rabasa. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM, 2010.
CIPOLATTI, Verónica. “La política exterior de la administración Obama en materia de cambio climático”. Grupo de Estudios Internacionales Contemporáneos. Córdoba, 2012.
GONZALEZ, Roberto. “La política exterior de Colombia a finales del Siglo XX. Primera aproximación”. En Investigación y Desarrollo. Volumen 12. Nro. 2. (2004) pp. 258-285.
SANABRIA, Julio. “Tres Ejes Del Cambio: Un giro necesario en la política exterior”. En Diario El Tiempo. (Agosto 7, 2010): p23. Bogotá.
SUSSMAN, Glen. “The Environment as an Important Public Policy Issue”. En Quest. Volumen 9. Issue 1. Old Dominion University, 2006.
[1] RPP. “Perú es el país más vulnerable al cambio climático en la región”. Enlace: http://www.rpp.com.pe/2009-10-06-peru-es-el-pais-mas-vulnerable-al-cambio-climatico-en-la-region-noticia_213653.html
[2] Fuente: Página web PNUMA.
[3] http://www.iepala.es/IMG/pdf/Actores_biodiversidad_biocan.pdf
[4]RPP. “Roncagliolo en Pekín: No es viable un desarrollo basado en exclusión”. Enlace: http://www.rpp.com.pe/2013-02-26-roncagliolo-en-pekin-no-es-viable-un-desarrollo-basado-en-exclusion-noticia_570713.html
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